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刘安庆:制度笼子如何扎
发布日期:2015-04-17浏览次数:字号:[ ]

刘安庆

习近平总书记在中纪委十八届二次全会的讲话中指出:“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”过去,我们总是说权力好的一面——权力是为人民服务的。现在我们开始承认,权力有坏的一面­——它会伤人,必须把它关在笼子里。公开承认权力有害,并下决心用制度的笼子管权,而不仅仅是用道德说教管权,这是我们党认识上的一大进步;必须把权力关进制度的笼子,已成为全党的一个响亮口号,并正在成为全党的共识。但要落实好总书记“不敢腐、不能腐、不易腐”的要求,扎好制度的笼子,就不仅仅需要口号,需要共识,更需要行动——制度笼子如何扎?

首先,要确定制度的正确逻辑——承认人是自私的。经济学的一个前提是:人之初,性本恶。无论是历史还是现实中,绝大多数人是以追求自身利益最大化为目的,而且是机会主义的,一有机会就极有可能作出损人利己的事情。好的制度就是让好人能干成好事,坏人干不成坏事,那么它的基本前提就是假定存在“坏人”,不一定假定大家都是坏人,但只要有一个坏人存在,就要有制度存在,否则这个坏人做了坏事不能受到惩罚,下一个人就会跟着学着也去做坏事,结果就是“劣币驱逐良币”,世风日下,道德沦丧,好人也变成了坏人。从根本上说腐败的原因不在于当事人品德的好坏、水平的高低,而在于规定人们行为方式的一系列体制、制度。过去苏联的政治经济学教科书,就是假定一搞公有制和计划经济,大家就会大公无私,公而忘私,都以全民利益为目标而忘我工作,并按这一逻辑设计了各种制度,结果是人们越来越懒,贪腐越来越重,然后不断地用各种政治运动来纠错,还是收效甚微,甚至留下了更多运动后遗症。从经济上说,苏联是百分之百的国有经济,没有私有经济,党执政的经济基础是世界上最“牢固”的,最后还是走向垮台。因此,制度的逻辑错了,由此而制定的各种制度将一错百错、一错到底。

其次,要降低制度的成本——减少公权力。任何制度的形成与执行,都是要有成本的。起草和制定制度需要成本,确保制度得到有效执行,就更需要成本,包括要有司法体系、纪律监察体系,要有警察和监狱。如果制度成本太高,往往会导致制度无法实施,甚至流于形式,构不成可信、可执行的制度。如果这种情况长期反复出现时,我们就应该想到,也许是制度本身的某些环节上存在更为根本性的问题。李瑞环曾讲过一句很经典的话:“普遍存在的问题要到领导集团的指导思想和方针政策上去找原因;反复出现的问题要到规律上找原因。”比如,反腐败这件事,如果腐败的人太多,导致所谓的“法不责众”、“前赴后继”、“坍塌式腐败”,我们就应该去想为什么腐败这么容易发生,监管起来这么难。腐败的定义是以公权谋取私利。如果公权和公钱太多,让很多掌握公权的人去决定处理不属于自己的或者产权关系不明确的大量公共资产,腐败自然就容易发生,而且一定是因为要被监管的人太多而监管成本太高,导致查也查不过来,抓也抓不彻底。这时,我们就应该去想一想是不是不在于有私心的人太多,也不是法制不健全,而在于公权存在的场合太多了:管的公钱太多,管的公产太多。在这种情况下,要清除腐败,根本的办法不是严打(粪坑上打苍蝇是打不完的),也不是宣传教育不力(思想教育不是万能的),而是要改一改体制。不从根本的制度上着手,只是抓监督与检查,结果是制度成本太高,高到极致:一半的公职人员监督另一半的公职人员,即使这样,谁来监督监督者?如此一来,还是无法有效的抑制腐败。因此,好的制度不仅体现公平正义,还体现在能够实施、便于实施、低成本实施。大量国内外的事实证明,国有经济成分越高,公权力掌握的资产越多,或者说一个国家产权关系不明确的资产越多,腐败就越严重,效率就越低下。私有制相比公有制的一个优势,就在于它承认私人利益、保护私人利益,让私人拥有产权和承担风险,自己“看管”自己的财产,不必动用公权去防止贪污腐败。公有制,特别是国企的问题是:由少数人(国有经营管理者)代表全体人民经营管理全体人民的财产,责任心肯定不如自己经营看管自己的财产,这与人的好坏无关。如果认识不到这一点,我们的很多改革措施就像在跑步机上跑步,只跑不见前进,只改不见效果。

第三,用法治让政府归位——公共物品提供者和守夜人。以往政府做了许多它本不该做,也证明它做不好的事情,但政府该做的却没有去做,导致各种问题丛生,经济发展受到压抑,政府本身也受到质疑。其实,在现代市场经济中,政府的作用是非常巨大的,不可或缺的。这有两个方面的原因:从提供私人物品来说,虽然市场去提供私人物品方面是最有效率的,但还需要政府当好守夜人。从提供公共物品来说,政府更是义不容辞,负有不可替代的责任。同时,市场经济又是法治经济,如何让政府尽职尽责而不越位,这就涉及到法治第一原则,即对于企业和市场而言,凡是原来法律没有禁止的事情,都是可以做的,做了是不犯法的,也就是用“负面清单”管理市场:法无禁止即可为;对政府而言,必须用“正面清单”去管理:法无授权不可为,法定职责必须为。只要法律允许做的事,才是可做的,法律没有允许的,都是不可以做的,不可“创新”地扩大政府的审批与干涉。也就是说,笼子应该是没有弹性的笼子,应该是能关住权力的笼子,否则就是牛栏关猫,笼子也就成了摆设。




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